聚焦行政执法三项制度宁波配齐配强法制审核

法制日报记者王春文/图

记者25日从浙江省宁波市政府法制办获悉,自宁波推行重大行政执法决定法制审核制度试点以来,法制审核工作的系统化、规范化水平明显提高,行政执法决定法制审核件明显增加,行政执法决定案件质量明显提升,政府用权越来越规范,行政执法水平大幅提升。单从行政诉讼角度来看,年败诉率比年下降3.21%。

自宁波被确定为浙江省唯一推行重大行政执法决定法制审核制度试点地方以来,浙江省政府、宁波市政府分别成立了以省、市政府领导为组长的试点工作领导小组,宁波市将试点工作列入市委深改组重点改革项目,并作为重要工作列入年市政府工作报告,各试点单位稳步推进,圆满完成各项试点工作任务。

宁波市政府法制办主任张利兆向《法制日报》记者介绍说,他们严格贯彻落实试点工作方案的通知,注重顶层设计、强化组织领导,从制度建设、清单管理、流程优化、审核要点、人员配备五方面入手,确立了重大行政执法决定法制审核制度,为全市行政执法机关提供可复制、可推行、可操作的样本,引领全市法制审核工作的全面开展。

宁波市政府印发《宁波市推行重大行政执法决定法制审核制度试点工作实施方案》,明确了指导思想、基本原则、主要任务和工作措施；出台法制审核规程,明确法制审核的主体、范围、期限、程序和内容；制定审核要点,区分不同行政行为种类和不同管理领域,分别制定审核要点,对审查执法主体、管辖权限、事实、证据、法律适用、执法程序、自由裁量权适用等主要审核内容进行规范、细化；梳理目录清单,形成了行政执法决定事项目录。

图为宁波市政府法制办法制审核处徐建斌(左一)和孙毅正在进行法制审核。王春摄

　　在浙江省宁波市政府18楼的办公室里,孙毅娴熟地打开电脑里审核意见书的文件夹,鼠标停留在国土局1号建设用地审批草案送审稿,打开足足4页文档。

　　孙毅深有感触地说,“我就像啄木鸟一样,啄得越深越细,提出的审核意见内容就会越详实,给领导决策提供法律参考,确保行政执法行为合法有效。”

　　自年宁波推行重大行政执法决定法制审核工作试点后,孙毅就从宁波市政府法制办复议监督处,调到了新挂牌的法制审核处,成了新增的法制审核力量。

　　“抓人员配备是推进试点工作的其中一方面内容,也是工作成效关键所在。”宁波市法制办主任张利兆告诉《法制日报》记者,目前,宁波市本级法制机构实有在编在岗人,其中63人取得了国家法律职业资格,为宁波做好重大行政决定法制审核工作、提高依法行政水平、加强法治政府建设,发挥了重要的参谋助手作用。

怎么审有规程指南

　　翻开一张试点工作重要任务总结表,记者看到一个数字——86,这是宁波为推进重大执法决定法制审核而建立的相关制度件数。

　　宁波市法制办法制审核处处长徐建斌,性格爽朗,直言不讳,“法制审核也不是新制度,是内部制约程序,属于事中监督。试点前,宁波市本级已有18个行政执法部门开展法制审核工作多年,公安、综合行政执法和市场监管等部门的工作经验已相对成熟。”

　　话锋一转,徐建斌笑着补充,“我们抓住这次试点契机,重在制度、机制、规则、标准的建设,推动了法制审核规范化、系统化、法治化进程。”

　　规范化第一步,就是解决法制审核怎么审的问题。

　　首要一项制度就是法制审核规程,通过对审核程序的合理设计,加强对审核行为的管理。

　　徐建斌介绍说,“这一规程对法制审核的定义、性质、主体、内容、形式、程序、要求及结果运用等事项作了规定,既考虑了全市法制审核工作的统一规范,又为不同行政执法领域保留了可细化的空间。”

　　这一规程,成了各行政执法机关的操作指南,也是法制审核员的工作法宝。

　　在孙毅的办公桌前,有一份《报市政府审批的行政执法决定事项目录》,这一清单目录涉及11家市级部门,共有67项事项需经法制审核后报市政府作出行政执法决定。

　　“国土局是法制审核大户。”孙毅向记者忆起了今年初在办公室加班的壮观场面,国土局十多件,是两辆小推车直接推进来,堆在桌上有半人高。

　　按照规程要求,报送市政府审批的行政执法决定,法制审核的时间期限是5个工作日,孙毅就展开了为期五天白加黑大作战,当一只勤劳的啄木鸟。

　　“时间虽然紧迫,但质量不能放水,即使是再不起眼的小蛀虫也不能放过。”孙毅认真地摊开每个法制审核意见书,一一解释起来:

　　这一处是,城市项目建设用地审批《草案送审稿》仅载明出让地块面积及四至范围,未明确该地块的立体空间范围,依据物权法等规定,建议进一步明确建设用地使用权出让的垂直空间范围。

　　那一处是,拟占用林地未经林业行政部门前置许可,根据森林法等相关规定,未经林业行政主管部门审核同意的,土地行政主管部门不得受理建设用地申请,因此,市国土局不得办理建设用地审批手续……

　　根据规程要求,孙毅要就主体是否适格、事实证据是否确凿充分、适用法规规章是否准确,程序是否合法等方面进行系统审核,出具书面意见建议。

　　“法律审核并非仅仅落脚在同意或不同意的结果判断上,而是出具补充调查、修正、纠正等切实可行的意见建议。”孙毅自信地说,“作为一只合格的啄木鸟,不仅要啄现在的问题,还要将历史遗留问题啄出来,不仅要啄个案的问题,还要啄普遍性的问题。”

　　记者了解到,去年以来,不少案件经法制机构审核后发现问题,督促办案业务机构再次“回炉”,弥补前期执法不足,确保行政执法行为合法有效。

审什么有标准规范

　　如何全面理解掌握法律规范,精确把握审核要点,是法制审核过程中面临的难题。

　　宁波重点将行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政确认纳入法制审核范围,同时制定了审核内容标准,下发了审核要点。

　　抓好示范引领,宁波组织召开了重大行政执法决定法制审核制度试点工作推介会,市场监管局、综合行政执法局等单位分别作为行政处罚、行政强制的示范单位介绍经验、演示案例,为其他试点单位深入开展试点工作提供指引。

　　走进宁波市综合行政执法局的院子里,环境清幽,花木繁茂,在一楼办公室里,法规处处长张明正在电脑前逐字逐句修改法律审核意见书,细到一个标点符号。

　　“法制审核,不细不行!”张明以海曙区执法局查处的一起违法建筑为例,向记者讲述了法制审核贯穿立案、作出行政处罚决定到最终结案的全过程。

　　案件回溯到年5月11日,经群众举报,海曙区执法局立案查处了龚某一处搭建建筑物,这一建筑物没有取得建设工程规划许可证,相继向他送达了《行政处罚事先告知书》《行政处罚决定书》,6个月行政诉讼期限届满后,龚某仍未拆除违法建筑……

　　张明解释说,“法制审核从立案开始,这一环节的审核要点是,是否涉嫌违法,是否本机关管辖,是否处于追溯期限内,再就此提出法制审核意见。调查结束后,出具二份法律文书的审核要点各有四项,如证据是否充分,适用法律是否准确,程序是否合法,当事人陈述、申辩意见是否成立等。”

　　张明结合案件逐条分析:案件接下来进入到行政强制执行环节,这里涉及催告和强制拆除决定两个审核环节,随着案件推进,进入公告、催告书送达、当事人申辩、强制拆除决定书送达、通知到场审核环节,直至结案,也有对应的审核要点,让法制审核工作始终有标准可循。

　　法律程序的完备,最终,龚某没有提出任何异议,同意街道实施拆除,该起案件顺利完结。

　　据了解,早在年,宁波刚成立城管执法局,因行政处罚权相对集中,内部就设立了案件审核机构,通过法制审核,规范执法人员的自由裁量权。

　　如今,综合行政执法局的法制审核员人手都有一份系统的法制审核指南,不仅有审核标准要求,还提供如管辖、回避、证据收集、听证等行政程序规范指引,让法制审核更加有的放矢。

加快审有网络助力

　　“当事人因同样的违法行为曾被处罚过,应从重处罚。”

　　“事实清楚,证据确凿,定性正确,程序合法,再次从事相同违法行为,具有从重情节,处罚恰当。”

　　“没有意见,同意稽查支队和法规处的处理意见。”

　　在宁波市市场监管局四楼会议室,关于一家信息科技公司不正当竞争案,案件审理委员会会议正在火热进行,第二个发言的正是法规处处长李丹。

　　实施重大案件集体讨论制度,将行政处罚法制审核纳入集体决策程序,是宁波市市场监管系统坚持贯彻实施的法制审核制度,是强化内部监督的有效措施。

　　《重大案件讨论规则》明确启动、议事和决议规则,规定对罚没金额10万元以上、重大疑难复杂和减轻处罚等案件,一律提交案审会集体讨论决定。

　　“按照规则,拟对这家信息科技公司的罚款为12万元,需提交集体讨论,对案件进行全面审核。”李丹告诉记者,早在年,市场监管局就实现了对行政处罚案件%的法制审核,织密法制审核一张网,全市市场监管系统有法制审核人员人,过半有法律专业背景,有效防控履职风险和廉政风险。

　　李丹指着电脑说,“我们的所有审核环节都是在网上完成,特别是海岛边远基层所递交材料时间成本高,通过网上审核管理并全程留痕,大大加快了审核效率。”

　　点开工商案件管理信息系统,显示待办任务8件,案件名称、登记日期、状态、流程信息等一目了然,李丹对案件信息逐一审核后,轻点鼠标,就可以进入下一个环节,可选择提交机构负责人、发起案审讨论或退回法制机构文书录入,甚至可退回办案人员。

　　稽查支队执法人员楼文杰说,“我有一个物业公司涉嫌商业诋毁案件形成调查终结报告后,提交到法规处,点击系统上的短信发送按钮,李处长就知道我们的案件需要审核了。”

　　每一个案件,李丹点开案件电子扫描件,针对执法主体等16个行政处罚法制审核要点,再出具审核意见,如果没审核通过,该案就没法进入下一环节。

　　“法制审核是案件办理的必经流程,对我们影响太大了。”稽查支队竞争执法处处长徐永辉体会深刻,“有些案件能不能立案,有没风险点,我们都会提前问问法规处,案件调查终结后,法规处就会对主体是否正确、程序有没瑕疵、证据有没遗漏、定性是否准确、处罚是否适当、自由裁量的幅度有无依据逐一审核。”

　　徐永辉感慨地说,“我们局有多个办案部门,但法律文书统一加盖市场监管局印章,法规处对文书的语言文风也要作统一把关,要求规范、细致、严谨。”

加强审核力量提升把关能力

——访宁波市政府法制办主任张利兆

　　试点工作开展以来,浙江宁波坚持全面推进与突出重点相结合,坚持严格规范与促进提升相结合,坚持问题导向与本地实际相结合,针对行政执法的薄弱环节,研究群众反映的突出问题,大胆创新实践,总结出了一些切实可行的经验做法。

　　近日,宁波市政府法制办主任张利兆接受《法制日报》记者专访,详解重大行政执法决定法制审核的“宁波经验”。

构查审分离保证独立

记者

按照国务院试点工作方案的基本精神,宁波是如何落实审核主体,确保“查审分离”?

张利兆

　　市政府发布了重大行政执法决定法制审核规程,作为全市各级行政执法机关法制审核的指引。

　　经调研,目前,宁波审核主体的模式主要有三种。一是行政机关内设法制机构审核。如市场监管局,由内设机构法制处审核。二是集体审核。如国税局,规定法制部门为审核的组织协调部门,当办案部门意见与各业务机构意见不一致时,由法制机构负责召集进行会议审核。三是由案件承办部门自设法制工作人员负责审核。如原食药局实行3名相关人员合议制。

　　按照国务院试点工作方案中落实审核主体的要求,要求编制部门将主要行政执法机关的法制机构作为独立的审核主体,而不仅仅是挂牌或者合署。由此,通过实行查审分离原则,避免办案部门自办自审,保证审核意见的独立性。

配强法制审核人员

记者

法制审核力量是确保审核质量的关键,宁波如何配强审核人员,提升把关能力?

张利兆

　　调研统计,宁波市级行政执法机关单独设置法制机构的18家,占行政执法机关总数的46.2%,法制机构实有在编在岗人,其中有法律背景的63人,占总人数40.6%。

　　在总量不能增加和增编难度大的前提下,宁波市探索出四种途径,加强人员配备:一是提高招录条件。由人社部门牵头,按照法律、法规,设置严格的法制审核人员招录条件,尽量招录有法律背景的公务员,从源头上改变行政执法机关中法律人才缺乏的现状。二是跨部门间调剂。由编制部门牵头,按照各行政执法机关的执法工作量,跨部门调剂法制审核人员。三是部门内部调剂。针对目前部门内部人员使用不合理情况,由市委市政府督促各部门尽量把法律人才充实到法制机构中去,实现人尽其才。四是聘用政府雇员。采用政府购买服务的方式,聘用政府雇员从事法制审核工作。

框定法制审核范围

记者

在框定审核范围过程中,如何理解“重大”,从而确立审核重点?

张利兆

　　我们坚持实事求是原则,首先界定需要纳入法审的行政执法范围。宁波根据决定和纲要要求,结合实际,重点将行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政确认纳入法审范围。

　　同时,从四个方面合理界定“重大”:首先是兼顾公正和效率。如在行政处罚中,执行一般程序的处罚应纳入,执行简易程序的处罚不纳入；如在行政征收中,房屋征收应作为法制审核重点,而行政收费则根据省政府的收费目录执行,没必要法审。

　　区分行为种类。行政许可和行政处罚特点是不同的,认定“重大”的标准亦应有所区别。行政许可具有授益性特征,国有土地使用权出让许可等有限资源开发利用领域的行政许可需要经过招拍挂特别程序的,必须列入法制审核范围。行政处罚具有惩罚性特征,执行一般程序的依法必须列入法制审核范围。

　　注重个案分析。以行政强制为例,应当从案值的多少、主体资格、法律适用疑难程度、社会影响广泛程度等多角度综合判断是否属于重大行政执法决定。　

　　坚持问题导向。对容易引起行政复议或者行政诉讼的行政执法行为和案卷评查、专项执法检查中发现问题比较多的行政执法行为,就应当重点审查。

网上审核提升效率

记者

法制审核必然会影响行政执法效率,宁波是如何破解这一难题的?

张利兆

　　我们充分利用现有的信息化资源,依托浙江政务服务网宁波平台行政权力运行系统、行政处罚网上办理系统和垂直部门网上管理系统,在市政府统筹部署下,各试点单位进行流程再造,拟定法制审核模块技术需求和配置要求,设计法制审核模块,将法制审核作为行政处罚、行政许可、行政强制、行政确认、行政征收等行为的内部程序,植入全市行政权力运行系统,提升行政效率,优化行政执法监督方式,实现全市法审工作的实时监控、实时统计和实时分析。

来源：法制日报

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